Atribuciones del Banco Central del Uruguay (BCU)
El Decreto Ley 15.322/1982, de 17 de setiembre, de Intermediación Financiera (LIF) establece que toda la actividad de intermediación financiera está sujeta a esa ley, a los reglamentos y a las instrucciones particulares que dicte el BCU. Cuando dice reglamentos se ha querido referir a los decretos reglamentarios que dicte el Poder Ejecutivo. Las entidades de intermediación financiera van a estar sujetas, entonces, a las leyes, los decretos que dicte el Poder Ejecutivo y a las instrucciones que dicte el BCU.
De alguna manera hay una especie de delegación hacia el BCU, que puede dictar normas, las que se llaman circulares. También, emite lo que se llaman comunicaciones que tienen un contenido más concreto que la circular, que tiene un carácter más general. La comunicación contiene instrucciones sobre la forma de dar un informe y formularios para redactar estados contables requeridos.
La Ley 16.696 crea y organiza la Superintendencia de las Instituciones de Intermediación Financiera (arts. 38 y ss.) con funciones que se analizarán.
La Ley 18.401/2008 – modificatoria de la carta orgánica del BCU – creó la Corporación de Protección del Ahorro Bancario (COPAB) como persona jurídica de Derecho público no estatal (art. 14).
I. Facultades sancionatorias
Se establece la posibilidad de que el BCU aplique sanciones a las entidades de intermediación financiera y, también, a sus representantes, directores, gerentes, síndicos y mandatarios. Las sanciones a las entidades están graduadas en varios incisos y numeradas por orden de gravedad según lo establecido en la Ley 16.327. Se reglamentan en la Recopilación de normas del BCU, arts. 376 y ss.
A. Multas
El BCU puede establecer multas, de hasta el 50 % de las responsabilidad patrimonial neta.
El art. 7 de la Ley 17.613 modifica el acápite del artículo 23 de la Ley 16.327 en los siguientes términos:
“Los representantes, directores, gerentes, administradores, mandatarios, síndicos y fiscales de las empresas de intermediación financiera comprendidas en la presente ley, que actúen con negligencia en el desempeño de sus cargos, o aprueben o realicen actos o incurran en omisiones que puedan implicar o impliquen la aplicación de las sanciones previstas en los numerales 3º) a 7º) del artículo 20 de la presente ley, podrán ser pasibles de multas entre UR 100 (cien unidades reajustables) y UR 10.000 (diez mil unidades reajustables) o inhabilitados para ejercer dichos cargos hasta por diez años, por el Banco Central del Uruguay”.
Cuando una sociedad actúa en el mundo del comercio, lo hace a través de administradores o de mandatarios, pero quien se vincula por esos negocios es la sociedad; el representante nunca queda afectado por los actos que realice por la sociedad, salvo algunos casos de excepción que establece la Ley. Este es un caso de excepción legal, pero de mayor alcance que otras excepciones, pues la responsabilidad se atribuye también a quienes no son representantes (síndicos y fiscales) y se les atribuye la responsabilidad porque ellos tienen el deber de controlar que no se cometan irregularidades.
En el art. 24 hay una norma que atribuye al BCU la facultad extraordinaria de poder pedir una traba de embargo sobre los bienes de las entidades financieras y, también, sobre los bienes de los administradores o directores de esas sociedades en aquellos casos en que corre riesgo la estabilidad económica o financiera. A los directores de la entidad se les embarga siempre que hubieran participado en operaciones presuntamente dolosas que fueren las que causaron el desequilibrio. Por ejemplo: el BCU entiende que una entidad financiera corre riesgo en su estabilidad económica y pide un embargo preventivo y el Juez lo decreta. El Juez decreta sin pruebas; después, (en 60 días), el BCU tiene que aportar la prueba del riesgo para la estabilidad económico-financiera de la entidad, y si no lo prueba, el juez levanta el embargo.
B. Inhabilitaciones
Estas personas pueden ser inhabilitadas para ejercer cargos similares hasta por diez años. Si se trata de un director, gerente, fiscal o síndico en una entidad financiera sancionada, por diez años no pueden ocupar cargos en otras entidades financieras.
La Ley 16.238 crea un registro con los datos de los representantes, directores, gerentes, administradores, mandatarios, síndicos y fiscales de las empresas de intermediación financiera sancionados con la pena de inhabilitación. Lo llevará el BCU. Se dispone que el BCU al aplicar la sanción establezca el plazo. También, llevará un registro con nombres de personas que desempeñando los cargos antes referido, hayan sido condenados por sentencia firma de la Justicia civil o penal, por actos u omisiones vinculados con la actividad comercial o profesional respectiva.
La primera sanción es la observación. El BCU señala a la entidad algún aspecto en que se actuó mal.
El apercibimiento es una sanción de un grado más severo. Se advierte y se intima a que se corrija la actuación irregular.
También, se prevé la suspensión parcial o total de las actividades.
Se permite, también, la intervención, que puede ir acompañada de la sustitución parcial o total de autoridades.
La sanción más grave es la revocación de la autorización, pero si se trata de un banco debe ser decretada por el Poder Ejecutivo.
Gracias a la modificación introducida por la Ley 16.327, se agrega un inciso que aumenta las facultades correctivas que esta norma atribuía al BCU, habilitándolo a disponer la clausura de las sociedades anónimas en infracción, previa autorización del Poder Ejecutivo. En la redacción actual, la principal diferencia consiste en la sustitución del “informe” del BCU al Poder Ejecutivo, por el expreso consentimiento del BCU y facultades de iniciativa respecto de la revocación de la autorización para funcionar.
El art. 21 establece el contralor que ejerce el BCU respecto a las entidades que realicen esta actividad sin haber requerido la autorización previa y sin cumplir todos los requisitos que exige la Ley. En esos casos se establece que pueden clausurarse las actividades en ejercicio irregular.
II. Facultades liquidatorias
La liquidación de entidades de intermediación financiera es regulada por la LIF y otra legislación modificativa y complementaria. En esta legislación se establecen un régimen de liquidación administrativa, fuera del ámbito judicial y a cargo de la COPAB (Ley 18.401 de 2008). Entre sus cometidos se establecieron los siguientes: ser liquidador en sede administrativa de las empresas integrantes del sistema financiero y de sus respectivas colaterales (art. 15). Por ello, por el art. 16, lit. J se le confieren todas las atribuciones que le fueron asignadas al BCU por la Ley 17.613, arts. 14 a 21 inclusive.
III
Atribuciones para asegurar estabilidad del sistema
La LIF establece en el art. 7 que, con la solicitud de autorización para instalarse, las empresas comprendidas en esta ley deben depositar en el BCU el equivalente al 20 % de la responsabilidad patrimonial neta mínima fijada por ese banco con carácter general. De ahí que el art. 11 de la LIF disponga que el BCU debe, periódicamente, fijar el patrimonio neto que deben tener las entidades de intermediación financiera. El BCU, entonces, fija distintos mínimos según la categoría de entidad de que se trate.
En el art. 11 se establece que la responsabilidad patrimonial neta debe radicarse en bienes, necesariamente en el país. No puede una entidad funcionar aquí, teniendo la suma requerida en dólares en un Banco de Nueva York; el dinero debe estar radicado en el país.
El art. 5 de la Ley 17.613 modifica el art. 16 de la Ley 16.327 y dispone que el BCU tendrá la potestad de:
“a) Establecer un encaje mínimo obligatorio sobre los depósitos. El encaje sólo podrá estar constituido por la tenencia efectiva de billetes y monedas en circulación, por depósitos en el Banco Central del Uruguay, por la tenencia de metales preciosos y por otros activos líquidos que autorice el Banco Central del Uruguay”.
De acuerdo con esta exigencia, los bancos no pueden disponer de toda la masa dineraria que reciben en depósito para hacer colocaciones; no pueden disponer del 100 % sino que deben tener un determinado porcentaje de lo que reciben en depósito, a su vez, depositado en el BCU.. Los porcentajes varían según la moneda y según la entidad.
El encaje debe estar constituido por la tenencia efectiva de billetes y monedas en circulación, por depósitos en el BCU, por la tenencia de metales preciosos y por otros activos líquidos que autorice el BCU.
Con esta exigencia se busca cierta seguridad para los depositantes. El encaje tiende a reforzar la seguridad de la actividad bancaria, pero no supone una garantía para los depositantes para el caso de liquidación.
También, con el encaje se gradúa y se determina el flujo de dinero que hay en plaza. Si el B.C.U. aumenta el encaje hay menos dinero en plaza para prestar. El manejo de las cifras sobre encaje constituye, incluso, un elemento para controlar la inflación.
Desde el punto de vista económico, la operación bancaria de depósito es la más importante entre todas las operaciones pasivas. Con esos depósitos se constituye el llamado dinero bancario.
La protección del ahorro no es una simple medida aconsejada por la tutela de los intereses privados para la defensa del capital de los depositantes sino una exigencia de la economía, ya que la evaporación de tales capitales por malos manejos bancarios o a consecuencia de un pánico financiero, no repercute sólo sobre los ahorristas sino que daña a la economía nacional.
En función de ello, se le permite al B.C.U. reglamentar las modalidades de captación de recursos. Por circulares del B.C.U. se limita la capacidad receptiva de depósitos.
La Ley comete al BCU dictar normas para mantener la liquidez y solvencia de las entidades financieras y para limitar los riesgos que éstas pueden asumir. Desde el punto de vista económico, con amplia trascendencia jurídica, el problema más importante para las instituciones es el de garantizar la posibilidad de restituir a sus acreedores un importe de los capitales recibidos mediante operaciones pasivas.
Para que un banco pueda atender esta exigencia, es preciso que las inversiones realizadas, con los capitales obtenidos mediante las operaciones pasivas (depósito), sean fácilmente convertibles en dinero. Esta mayor o menor facilidad para convertir los activos del banco en dinero efectivo, es lo que se llama liquidez.
En términos generales, el activo más líquido es el dinero efectivo, pero ese dinero es ocioso y, por consiguiente, contrario a la razón de existencia de las instituciones de crédito que lo reciben. De aquí, la necesidad de que las instituciones de crédito posean activos imperfectamente líquidos, ya que sólo de éstos es posible obtener beneficios.
La nota de liquidez junto con la seguridad constituyen los dos principios directores del moderno Derecho Bancario. Para asegurar la liquidez, el art. 18 del Decreto Ley 15.322 limita las inversiones en inmuebles. Otras normas para mantener la liquidez, por ejemplo, son normas que tienen que ver con las colocaciones que realizan los bancos. El BCU dicta normas para la concesión de créditos.
La Ley 16.327 agrega la facultad de fijar topes y exigir planes de adecuación.
La Ley 17.613 agrega la facultad del BCU de dictar normas generales e instrucciones particulares tendientes a mantener la liquidez y la solvencia de las empresas y limitar los riesgos que pudieran asumir fijándoles los topes que estime necesarios; a exigirles planes de adecuación, de saneamiento o de recomposición patrimonial, o adecuación de su monto; a requerirles reestructuras de su organización, y desplazamientos o sustituciones de su personal superior.
En este sentido la Ley dispone:
“El Banco Central del Uruguay podrá requerir de las empresas comprendidas en el artículo 1º de esta ley modificaciones en la estructura y composición del capital accionario, si los propietarios de las acciones correspondientes hubieran sido sancionados de conformidad con el artículo 23 del Decreto-Ley Nº 15.322, de 17 de setiembre de 1982, y sus modificativas.
La resolución del Banco Central del Uruguay que imponga la adopción de las modificaciones referidas se adoptará otorgando previamente a los accionistas afectados adecuada oportunidad de presentar sus descargos y articular su defensa, y deberá fijar un plazo prudencial para la realización de los procedimientos societarios que puedan corresponder para su cumplimiento”.